Conselho Nacional de Justiça


Autos: PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO - 0000039-02.2015.2.00.0000
Requerente: COPIAR CENTER LTDA - ME
Requerido: TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO MARANHÃO - TJMA


DECISÃO LIMINAR


Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo, com pedido de medida liminar. A Requerente alega que o Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão publicou edital de realização de Pregão Eletrônico nº 25/2014, do tipo menor preço total por lote único, objetivando a contratação de serviços de outsourcing de impressão. Sustenta que, após impugnações apresentadas por doze empresas interessadas em participar do procedimento licitatório, o Requerido comunicou resposta às impugnações e, no dia 18 de dezembro de 2014, republicou o Edital do Pregão Eletrônico nº 25/2014, marcando data para realização de novo pregão em 8 de janeiro de 2015.

A Requerente postula a suspensão do procedimento licitatório. Preliminarmente, afirma ter sido exíguo o tempo para impugnação do novo Edital, republicado em 18/12/2014, apenas dois dias antes do recesso forense, circunstância que, segundo alega, inviabilizou a tomada de providências por parte das empresas interessadas em participar do procedimento. Aduz terem sido concedidos apenas quatro dias úteis de prazo para impugnação do Edital. Afirma que o Edital foi publicado em jornal de baixa circulação.

Quanto ao mérito do procedimento de licitação, requer a anulação do Edital para que se proceda ao fracionamento do objeto licitado. Afirma que o Edital do Pregão Eletrônico nº 25/2014 prevê que o critério adotado será o de menor preço, em lote único, para a contratação de serviço de outsourcing de impressão para o tribunal. Sustenta que o objeto da contratação inclui vários objetos - manutenção preventiva e corretiva de impressoras e multifuncionais; substituição gradativa de equipamentos por maquinário novo; locação de impressoras multifuncionais novas; fornecimento de software; e fornecimento de mão-de-obra especializada. Aponta a ilegalidade de inclusão de diferentes objetos em lote único, porquanto deveria haver fracionamento do objeto, a fim de possibilitar a ampla concorrência entre fornecedores e garantir à Administração Pública a contratação ao menor custo. Invoca os arts. 15, IV; 23, § 1º, da Lei nº 8.666/1993; 19, IV, da Lei nº 9.579/2012, do Estado do Maranhão.

Afirma ainda a ilegalidade da contratação de franquia mínima mensal por ofensa ao princípio da economicidade. Alega que, nos termos do Item 2 do Anexo I do Edital (Termo de Referência), a Administração Pública ficaria vinculada ao pagamento de valores referentes a franquia contratada, 8.462.000 cópias, independentemente da prestação de serviços. Alega que o Tribunal, atualmente, não necessita de franquia tão elevada - tanto que a quantidade de folhas de papel adquiridas para o corrente ano, decorrente do Pregão Eletrônico SRP nº 11/2014, seria insuficiente para a impressão do total de cópias a ser contratado pela franquia.

A Requerente aponta a ilegalidade do Edital por ofensa ao caráter competitivo do certame licitatório. Afirma que o Edital restringe indevidamente a participação de empresas, ao exigir declaração de fabricante de equipamentos de que as licitantes possuem capacidade para o atendimento técnico das marcas cotadas no Anexo I do Edital (Itens 1.1.1.1. e 1.1.1.2.). Postula a anulação da exigência de que a empresa seja habilitada junto ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia, porquanto se trata de requisito desnecessário e restritivo ao caráter competitivo da licitação.

Impugna ainda a modalidade de licitação eleita pelo tribunal. Afirma que, se tratando de contratação de bens e serviços complexos, não poderia ser utilizada a modalidade pregão, nos termos do art. 1º, parágrafo único da Lei nº 10.520/2002.

A Requerente postula a concessão de medida liminar, a fim de que seja suspensa a realização do Pregão Eletrônico nº 25/2014. Quanto ao fumus boni iuris, reitera as considerações relatadas; e, no tocante ao periculum in mora, alega a proximidade da data de realização do pregão, sem a participação de diversas empresas interessadas.

Passo ao exame do pedido de medida liminar.

As alegações e provas produzidas pela Requerente constituem indícios que indicam necessidade de investigação e aconselham a suspensão do procedimento licitatório a fim de que os fatos sejam melhor elucidados.

Com efeito, a alegação de que o objeto da licitação deveria ser fracionado merece melhor exame. Nos termos do Anexo I do Edital do procedimento licitatório (item 1.1.1, p. 197 dos autos), o objeto da contratação constitui lote único dos seguintes itens:

1.1.1.1.  Manutenção corretiva e preventiva no parque instalado de impressoras e multifuncionais no Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão - TJMA, com fornecimento de técnicos, analistas de sistema, peças e suprimentos originais, exceto papel, bem como a sua substituição gradativa por equipamentos novos;

1.1.1.2. Locação de impressoras e multifuncionais novas de primeiro uso, com fornecimentos de hardwares, softwares, técnicos, analistas de sistemas, peças e suprimentos originais, exceto papel, incluso Software para Gerenciamento do nível de suprimentos, tempo de máquina parada e volume de produção (bilhetagem).

Como se verifica, a ampla quantidade de objetos licitados indica a possibilidade de fracionamento de seu objeto, como determinado nos arts.  15, IV, e 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93:

Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:

(...)
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;

(...)

Art. 23.  As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:

(...)
§ 1o  As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.

Ao responder impugnação a respeito do motivo de não ter fracionado o objeto, a Requerida apresentou a seguinte justificativa para contratar em lote único os diversos objetos:

1 - DO PEDIDO:

Do objeto para que seja licitado por item e não por lote em virtude da contratação especifica da manutenção preventiva e corretiva ficar confundida com locação de equipamentos com suprimentos e peças, caracterizando assim venda casada.

1 - DA RESPOSTA:

A licitação toda objetiva um único fim: A Contratação de Serviços de OUTSOURCING de Impressão no Tribunal de Justiça do Maranhão. Segundo definição da Wikipédia:

A terceirização ou OUTSOURCING é uma prática empresarial que visa ao aumento da qualidade nas suas atividades, pode ser usada para atividade-meio e atividade- fim. É considerada como uma forma de redução de custos com os trabalhadores das atividades-meio da empresa, pois ao se contratar uma empresa terceirizada para fornecimento da força de trabalho de um profissional. Pode ser usada em larga escala por grandes corporações e é observada principalmente em empresas de telecomunicações, mineração, indústrias etc. Pequenas e médias empresas também podem se beneficiar dessa prática, uma vez que elimina burocracias internas com as atividades-meio.
Em um projeto de OUTSOURCING (Terceirização) de impressão, o produto final é o DOCUMENTO IMPRESSO, COPIADO OU DIGITALIZADO.
Na produção de documentos é necessário MÁQUINA, TONER,CILINDRO, PEÇAS, TÉCNICO, ANALISTA DE SISTEMA e CONTROLE DA PRODUÇÃO. que pode ser MANUAL ou AUTOMATIZADO POR SOFTWARE. Nas terceirizações existentes no mercado são pedidos todos os itens ou parte deles, não descaracterizando o processo de Outsourcing de Impressão (Terceirização).

Temos descrito no Termo de Referência, Anexo I:

1.1.1.1 Manutenção corretiva e preventiva no parque instalado de impressoras e multifuncionais no Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão - TJ/MA, com fornecimento de TÉCNICOS, ANALISTA DE SISTEMA, PEÇAS e SUPRIMENTOS ORIGINAIS, exceto papel, bem como a sua substituição gradativa por equipamentos novos.

Assim, trata-se de OUTOSOURCING DE IMPRESSÃO, onde a contratante fornece a Máquina.
 
1.1.1.2. Locação de IMPRESSORAS MULTIFUNCIONAIS novas de primeiro uso, com fornecimento de hardware e software, TÉCNICO, ANALlSTA DE SISTEMA, PEÇAS e SUPRIMENTOS ORIGINAIS, exceto papel.


Assim, trata-se de OUTOSOURCING DE IMPRESSÃO, onde a contratada fornece a Máquina.


1.1.1.3 Software para GERENCIAMENTO DO NíVEL DE SUPRIMENTOS, TEMPO DE MÁQUINA PARADA e VOLUME DE PRODUÇÃO (Bilhetagem).

Não parece razoável, considerados a dispersão geográfica de atuação do TJMA e o número de equipamentos envolvidos, fazer uma Terceirização do parque reprográfico com controle manual do tempo de equipamento parado, entrega de suprimentos e do volume produzido. Assim, o controle automatizado por software, amplamente utilizado no Brasil é indispensável.
Trata-se de OUTOSOURCING DE IMPRESSÃO, o controle do serviço contratado.
Quanto à solicitação de LOTE ÚNICO:

Hoje, com mais de 800 equipamentos, entre novos, seminovas e velhos, o parque de máquinas existente não pode simplesmente ser ignorado ou descartado, também o TJMA não pode continuar na contramão da história, com a atual responsabilidade de administrar em separado as atribuições pertinentes ao bom funcionamento da produção de documentos deste órgão, contratando técnicos, analistas de sistemas, comprando e estocando toner, cilindros, fusores, peças, consertando máquinas, trocando máquinas quebradas por novas, entre outros.
Assim sendo, enfatizamos que o objetivo final desta licitação é a TERCEIRIZAÇÃO ou OUTSOURCING de 100% do parque instalado no TJMA.
Temos descrito no Termo de Referência, Anexo I:

1.1.1.1. Manutenção corretiva e preventiva no parque instalado de impressoras e multifuncionais no Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão - TJ/MA, com fornecimento de técnicos, analista de sistema, peças e suprimentos originais, exceto papel, BEM COMO A SUA SUBSTITUIÇÃO GRADATIVA POR EQUIPAMENTOS NOVOS.

Da solicitação da IMPUGNANTE que a licitação seja feita por item e não por Lote, NÃO ACATADA, pelos motivos acima expostos.

Portanto, NÃO ACATADO por este TJMA, que DECIDE que as exigências do item em comento, PERMANECERÃO, uma vez que os serviços de OUTSOURCING parcial (item 1.1.1.1 do Anexo I) serão substituídos pelos serviços de OUTSOURCING totais (item 1.1.1.2 do Anexo I) e carecerão de controle por software, não podendo haver desmembramento. (fls. 98/100 - destaquei)

A justificativa apresentada não satisfaz. A Requerida limitou-se a repetir os objetos da contratação definida no edital e, no que diz respeito à contratação em lote único, afirmou que "o TJMA não pode continuar (...) com a atual responsabilidade de administrar em separado as atribuições pertinentes ao bom funcionamento da produção de documentos deste órgão, contratando técnicos, analistas de sistemas, comprando e estocando toner, cilindros, fusores, peças, consertando máquinas, trocando máquinas quebradas por novas, entre outros".

Ora, as razões apresentadas justificam apenas a terceirização dos serviços aludidos, e não a contratação do objeto da licitação em lote único. Os dispositivos legais indicados (arts.  15, IV, e 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93) autorizam a unificação de objetos distintos apenas na hipótese em que houver maior eficiência econômica em tal procedimento, mas, ao responder à impugnação, o Tribunal Requerido nada demonstrou a esse título.

Entendo ainda que comportam melhor esclarecimento as alegações relativas à contratação de franquia mínima mensal de impressão, sendo necessário que o Tribunal justifique a contratação nos termos indicados. Ao responder a impugnação sobre o tema, a Diretoria de Informática e Automação limitou-se a afirmar que optou por esta via por entender que, com uma "Franquia estipulada, o fornecedor terá condições de oferecer um valor mais competitivo e de mercado por base no volume estipulado" (fls. 114).

Considero necessário que o Tribunal Requerido junte aos autos estudo que comprove as alegações de maior eficiência, como decorrência do princípio constitucional da eficiência (art. 37) e legal da economicidade, levando-se em conta a afirmação do Requerido de que sequer haveria disponibilidade de papel para impressão de toda a franquia contratada.

Esses indícios conduzem à necessidade de maior investigação a fim de verificar a validade do procedimento licitatório sob exame, sendo necessária a sua suspensão, neste interregno, a fim de evitar prejuízos tanto à Administração Pública quanto aos participantes do certame e eventuais interessados.

A concessão de medida acauteladora é regida pelo art. 25, XI, do Regimento Interno deste Eg. Conselho Nacional de Justiça, cujos termos transcrevo:

XI - deferir medidas urgentes e acauteladoras, motivadamente, quando haja fundado receio de prejuízo, dano irreparável ou risco de perecimento do direito invocado, determinando a inclusão em pauta, na sessão seguinte, para submissão ao referendo do Plenário;

ANTE O EXPOSTO, havendo fundado receio de prejuízo, para a Administração Pública, no prosseguimento do presente procedimento licitatório sem que sejam elucidados os aspectos salientados, determino, cautelarmente, a suspensão do Pregão Eletrônico nº 25/2014 do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, no estado em que se encontra.

Notifique-se o Requerido a fim de que, em quinze dias, (i) junte aos autos cópia de todos os documentos instrutórios do procedimento licitatório; (ii) preste informações sobre as alegações da Petição Inicial; e (iii)  manifeste-se a respeito das razões de ordem técnica e econômica que levaram à opção por licitação do objeto em lote único e à contratação de franquia mínima de impressão, trazendo documentos comprobatórios das justificativas.

Intimem-se. Cópia do presente servirá como ofício.

Maria Cristina Irigoyen Peduzzi
Conselheira Relatora